中國文化大學政治系助理教授

壹、前言
現今國際社會在國際法的發展架構上，除國家仍為傳統觀念上的主角外，國際組織（無論是政府間或非政府間）、個人、甚至是跨國公司都已經逐漸發展成為國際社會互動關係的參與者。其中特別是國際組織的發展，無論是在數量上或是在參與的領域與功能上，都有極為亮麗的表現。 在這種背景之下，國家在對外關係的拓展上，除了傳統的外交關係之外，參與國際組織的活動，也成為國家展現其具有對外交往能力的一種觀察要素。截至目前為止，我國所參加之政府間國際組織(Inter-Governmental Organizations, IGOs)共有十六個，非政府間國際組織(Non-Governmental Organizations, NGOs)共有九百八十三個。 由於資料蒐集之故，本篇觀察報告之內容將以中華民國政府行政部門所公開的資料為主，並據之加以分析與評估。

貳、觀察
一、政府間國際組織(IGO)
外交部長田弘茂在其於立法院第四屆第三會期的施政報告中表示：外交部的未來工作方向應尋求以有效途徑參與國際組織與活動，以功能性國際組織為優先考量，並以加入聯合國作為長期努力之目標。
參與聯合國、世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)、世界衛生組織(World Health Organization, WHO)、亞太經合會(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)均被列為我國參與政府間國際組織的重點工作方向。其中參與聯合國部分，我國十二個友邦駐聯合國代表向聯合國秘書長遞交提案， 要求聯合國大會成立工作小組，仔細審視我國所處之特殊處境，以確保我國二千三百萬人民得以參與聯合國及其相關組織。依據該提案之說明，認為我國應當參與聯合國之理由如下：
一、 在吐瓦魯獲准加入聯合國後，中華民國成為全球唯一仍被排除在聯合國外之國家；
二、 海峽兩岸互不隸屬，但聯大第二七五八號決議卻漠視此一事實，不僅造成中華民國政府被排除參與所有聯合國活動，甚至中華民國人民參加民間國際活動的空間也受到打壓；
三、 中華民國在今年五月新總統就職後首次完成政黨輪替，使政權和平轉移，且中華民國積極參與國際合作計畫及人道救援工作，並願融入在聯合國領導下之國際人權體系；
四、 中華民國不斷向中共表達改善兩岸關係的善意，期盼透過參與聯合國能使海峽兩岸在聯合國及其相關組織中共同合作，逐步建立互信，以加速兩岸之和平進程，同時亦可達到聯合國所揭櫫之「會籍普遍化」的原則以及預防外交的目標。
但是聯合國總務委員會討論應否要將塞內加爾等國所提「應審視中華民國在台灣所處之特殊國際處境，以確保其兩千三百萬人民參與聯合國之基本權利獲得完全尊重」之提案列入議程時，經歷約三小時十六分鐘的討論後，總務委員會主席芬蘭前總理Harri Holkeri認為該案目前尚無共識，因此裁決不建議將其列入聯大議程。 至此，我國今年度推動參與聯合國的工作再度遭遇挫折。
至於申請加入「世界貿易組織」方面，我國於一九九○年元月一日依據「世界貿易組織」前身「關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)第三十三條之規定，以「台、澎、金、馬個別關稅領域」的身份，向GATT秘書處提出入會申請。「世界貿易組織」於一九九五年成立並取代GATT後，我國向「世界貿易組織」秘書處申請改依「世界貿易組織」第十二條之規定加入該組織。目前關於我國加入案的實質程序已接近最後階段：在雙邊程序方面，我國已與所有要求與我國進行雙邊諮商之廿六個成員完成談判並簽署協議；另在多邊程序方面，過程亦十分順利。惟因中共一再強調需先我加入，該組織一些會員國在顧及中共態度的考慮下，使得我國正式加入的日期仍然未決。
另外值得一提的是，我國在參與功能性區域國際組織方面的表現，外交部協同農委會參與「中西太平洋高度迴游魚群養護暨管理會議（簡稱MHLC）」獲致相當程度之成就。該會議之目的係在討論依據一九九五年「履行一九八二年十二月十日聯合國海洋法公約有關養護與管理跨界魚群與高度洄游魚群條文協定(Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks，簡稱UNIA，中文簡稱『履行協定』)」的架構與精神建構中西太平洋海域之漁業管理組織，以求有效養護與管理中西太平洋海域中跨界與高度洄游魚群資源。
經歷七次會期的討論， 在今年九月四日檀香山會議中與會代表通過成立「中西太平洋高度洄游魚群養護與管理公約(Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean，以下簡稱『公約』)」，並同意在現階段以「籌備會議(preparatory conference)」的方式進行該養護與管理委員會的建構工作。我國代表於該次會議之部長級會議中簽署「漁捕實體參與安排書(Arrangement for the Participation of Fishing Entities，以下簡稱『安排書』)」及「蕆事議定書(Final Act)」。審視該「安排書」規定的內容，透過此一國際文件的連結，我國在實質上建立起與此一公約之間的法律關係。「安排書」中明定我國在大會之邀請下參與籌備會議，以及我國在完成國內的必備法律要件後， 同意接受公約所建立之體制的拘束和參與公約所建立之委員會。因此依據公約的規定， 我國得在完成國內立法機構的批准，並於該公約生效之後，遞送同意接受該份公約並成為依該公約所成立之「中西太平洋高度洄游魚群養護與管理委員會」的會員，平等參與該委員會各項會議與工作，並享有決策權。本案係我國自一九七一年退出聯合國以來，首次全程參與談判並獲准加入之國際公約組織，對我國推動參與其他國際漁業組織及功能性組織可說具有正面的意義。
二、非政府間國際組織(NGO)
在非政府間國際組織的參與方面，民進黨新政府上台後即加重在此一方面的努力份量。陳水扁總統在其五二○就職演說中即表示「除了持續加強與友邦的實質外交關係之外，我們更要積極參與各種非政府的國際組織。」外交部長田弘茂在立法院第四屆第四會期施政報告中更清楚指出：「在後冷戰時期，當全球相互依存度逐漸上升時，與各國生存發展相關之非政經軍議題亦隨之增加；國家(nation state)雖仍是國際社會之主要行為者，但各種非國家成員(non-state actors)，例如非政府間國際組織(NGOs)及跨國公司(MNCs)等，在國際重要決策之輸入或產出過程中逐漸扮演重要的角色。」因此可以看出參與非政府間國際組織已然成為新政府在推動參與國際活動方面的重點工作項目。在此一背景的發展之下，外交部提出「非政府組織國際事務委員會」之構想與作法，依據外交部針對此一構想所提出之說帖， 該委員會之建構概念如下：
一、 委員會之定位：短期內將以臨時編組型態設立，未來將修正外交部組織法正式納入編制。委員會主任委員由外交部次長兼任，以提升委員會位階。
二、 委員會之功能及職掌：委員會主要任務在主動協助國內非政府組織積極參與國際活動，將作為國內非政府組織從事涉外事務及活動之重要管道。其主要職掌歸納如下：
1. 推動非政府國際組織之國際聯繫；
2. 審核補助或輔導國內非政府組織參與國際活動；
3. 評估我國非政府組織參與國際組織及活動之成效；
4. 加強外交部與國內非政府組織合作，共同拓展國際關係。
三、 委員會之組織架構：
1. 為能廣納國內各界及非政府組織之專業人才，由外交部部長聘任委員會委員十至十五人。委員會委員為無給職。
2. 委員會下設副主任委員、執行秘書各一人，承主任委員之命，分別綜理全會業務。為執行委員會職掌業務，並設置「國際聯繫」、「輔導評估」、「合作發展」三個小組負責。初步規劃委員會為執行業務所需之員額編制為十五人。
3. 委員會為業務需要得聘兼諮詢委員(或顧問）若干人，提供審核及評估我國非政府組織參與國際組織活動之成效等諮詢意見，及會務有關之分析、研究。諮詢委員為無給職。
四、 委員會之業務經費：委員會籌設成立期間，將就外交部現有經費預算調控動支；未來將正式編列外交部新年度預算動支。
五、 外交部相關組織因應調整作法
1. 國際組織司調整組織架構----有關該司各科組之非政府組織業務改劃歸「非政府組織國際事務委員會」主管。
2. 其他相關司處----為統一事權，原則上各司處凡是涉及非政府組織之業務者，除少數確有必要保留者外，均改劃歸「非政府組織國際事務委員會」主管。
3. 人員調配----委員會籌設期間，暫以外交部現有人力做臨時性分配調整。待外交部修訂組織法，全盤檢討調整部內及駐外館處之設置及編制，一併補實委員會人員編制。
六、 委員會之法律定位：「非政府組織國際事務委員會」在外交部組織法未及修正納入編制前，暫制訂「非政府組織國際事務委員會設置要點」，並將於呈報行政院核備後實施。

參、結語
由於我國在外交上所面臨的處境，無論在參與政府間國際組織或非政府間國際組織均會遭遇到不同程度的困難。但由參與「中西太平洋高度洄游魚群養護與管理委員會」與相關公約的制訂過程觀察，選擇我國可以發揮整體實力的功能性國際組織，應當是未來在參與國際組織上的適當作法。
而「中西太平洋高度洄游魚群養護與管理公約」架構中所出現的「漁捕實體(fishing entity)」概念和我國成為「委員會成員，但非締約方」的作法，可說是自一九九五年UNIA中第一次出現「漁捕實體」後，對該一專門針對我國所設計， 但卻仍有廣闊解釋與填補空間的名詞的再補充。這對我國在尋求參與功能性國際組織時，可說是一個新的思考途徑。同時亦成為在探討國際組織會員國之成員組成和實質運作時，國際法律問題研究的新發展方向。
至於「非政府組織國際事務委員會」之籌設，當以活潑與積極為主要考量，配合我國現已參與之主要和重要之非政府間國際組織，或許能夠拓展另一外交空間。

附表